Regulation für den Arbeitsschutz in der Schweiz
Während in Deutschland seit längerem der Begriff „Arbeitsschutz“ die Gesamtheit der traditionellen Aktivitäten in „Occupational Health“ beschrieb und später noch mit der Gesundheitsförderung ergänzt wurde, setzte sich in der Schweiz während der 80er Jahre der Begriff „Arbeitssicherheit“ als Oberbegriff für „Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz“ durch. Dies war interessanterweise auch in den zwei weiteren bedeutenden Amtssprachen in der Schweiz der Fall. Somit prägt das Wort „Arbeitssicherheit“, das semantisch einen klaren Bezug zur Unfallverhütung hat und weniger an Gesundheitsschutz und Gesundheitsförderung denken lässt, die Narrative zu dem Gebiet, in dem die Arbeitsmedizin ihre Rolle hat.
Bis heute hat die Unfallverhütung im Schweizer Kontext von Occupational Health die klare Dominanz. Genauso wie die Deutsche Gesetzliche Unfallversicherung (DGUV) ist die Schweizerische Unfallversicherungsanstalt (Suva) für die Versicherung von Arbeitsunfällen und Berufskrankheiten zuständig. Während aber die deutschen Berufsgenossenschaften und Unfallkassen durch die Eingliederung der Unfallversicherung ins Sozialgesetzbuch VII bereits 1997 den so genannten „erweiterten Präventionsauftrag“ erhalten haben, ist der aktuelle gesetzliche Auftrag für die Suva auf dem Gebiet der Prävention immer noch sehr eng gefasst, nämlich auf die Verhütung von Berufsunfällen und Berufskrankheiten. Die Prävention anderer am Arbeitsplatz auftretender Gesundheitsgefährdungen oder die Minimierung von Gesundheitsbelastungen unterhalb der Risikoschwelle für „stark überwiegend oder ausschließlich beruflich verursachte Erkrankungen“ ist in der Schweiz im Arbeitsgesetz, insbesondere in der dazugehörigen Verordnung 3 geregelt (SECO – Staatssekretariat für Wirtschaft,
s. „Weitere Infos“). Entsprechend sind auch die Suva auf der einen Seite mit der Aufsicht und Durchführung der Unfallverhütung und die staatlichen Arbeitsinspektorate mit der Aufsicht und Durchführung der Gesundheitsregulation am Arbeitsplatz beauftragt. Innerbetrieblich sind dort, wo „Arbeitsärzte und andere Spezialisten der Arbeitssicherheit“ bestimmt sind, diese gemäß Art. 7 der Verordnung 3 auch für die derart in zwei gesetzliche Grundlagen aufgeteilte gesamthafte Prävention zuständig. Die regulatorische Klammer der beiden Bereiche bildet die „Eidgenössische Koordinatskommission für Arbeitssicherheit“ EKAS.
Es ist vor dem Hintergrund dieses regulatorischen Dualismus logisch, dass die EKAS die Institution ist, die Unfallverhütung und Gesundheitsschutz in all ihren Dimensionen im Blick hat. Mit der Richtlinie Nr. 6508 „Beizug von Arbeitsärzten und anderen Spezialisten der Arbeitssicherheit“ (s. „Weitere Infos“) versuchte 1996 die EKAS erstmals, in der Schweiz eine gesamthafte Perspektive der Unternehmen auf Arbeitssicherheit und Gesundheitsschutz auch regulatorisch mit einem Managementsystem zu implementieren, das die weltweit bekannten Elemente von Gefährdungsanalyse, Risikobewertung und systematischer Reduktion umsetzt. In der Zielsetzung und mit der Vorgabe eines systematischen und systemischen betrieblichen Gesamtansatzes entspricht die Schweizer Richtlinie somit dem deutschen Arbeitsschutzgesetz von 1996. Eine Beizugspflicht von Fachleuten bestand aufgrund des Arbeitssicherheitsgesetzes (ASIG) in Deutschland bereits seit 1973, in der Schweiz seit 1983 (s. „Weitere Infos“). In die Praxis umgesetzt wurde diese Forderung aber erst durch die oben erwähnte EKAS-Richtlinie 13 Jahre später.
Neben der Stellung in der juristischen „Normenhierarchie“ (hier Richtlinie einer Bundeskommission – dort Level eines Bundesgesetzes) unterscheiden sich die EKAS-RL 6508 und das ASIG in einem Konkretisierungspunkt fundamental: Das ASIG schaffte die Pflicht zum Beizug von arbeitsmedizinisch weitergebildeten Ärztinnen und Ärzten zusätzlich zu Fachkräften der Arbeitssicherheit. Die Schweizer Richtlinie bestimmte lediglich die Pflicht für eine Gruppe von Unternehmen, dass Fachleute der Fachrichtungen Arbeitssicherheit, Arbeitshygiene oder Arbeitsmedizin beigezogen werden müssen, ohne Vorgaben zu machen, welche. Nur wenn „besondere Gefahren“ im Betrieb identifiziert werden, greift überhaupt die Beizugspflicht. Während die Liste der besonderen Gefahren inzwischen ziemlich detailliert und auch umfassend in der Tabelle 1 der Richtlinie zu finden ist, so werden die Zuständigkeitsbereiche der Fachleute nicht eindeutig abgegrenzt. Die Beizugspflicht ist im Zweifelsfall erfüllt, wenn eine vorschriftsmäßig weitergebildete Sicherheitsfachkraft in eine Fragestellung einbezogen wurde.
„Möglichst flexible Ausgestaltung“
Im Jahr 1981 tauchte die Arbeitsmedizin erstmals in einem Schweizerischen Gesetzestext auf: In Artikel 83 des damals neuen Unfallversicherungsgesetzes (UVG) wurde die oberste Exekutive ermächtigt, nähere „Vorschriften über die Mitwirkung von Arbeitsärzten und anderen Spezialisten der Arbeitssicherheit“ zu erlassen. Dies geschah dann für Schweizer Verhältnisse auch ungewöhnlich rasch und 1983 verpflichtete die Verordnung zur Unfallverhütung (s. „Weitere Infos“) die Arbeitgeber, solche Fachleute beizuziehen. Für die Arbeitsmedizin wurde in dieser Verordnung eine einzige konkrete Aufgabe genannt: „Die Arbeitsärzte nehmen die ärztlichen Untersuchungen vor, die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlich sind“, heißt es seither im Art. 11e dieser Verordnung. Weiter heißt es dann auch noch: „Der Arbeitgeber stimmt die Aufgabenbereiche der verschiedenen Spezialisten der Arbeitssicherheit aufeinander ab […] und hält ihre Aufgaben und Kompetenzen schriftlich fest“. Das deutsche Arbeitssicherheitsgesetz hingegen definiert im Artikel 3 vier übergeordnete Bereiche als Aufgaben der Arbeitsmedizin und führt in diversen Unterpunkten zu diesen vier Bereichen detaillierte Konkretisierungen auf beziehungsweise weist die Gebiete „Arbeitspsychologie“ und „Arbeitsergonomie“ sowie die Themen der Arbeitsorganisation dem Zuständigkeitsbereich der Arbeitsmedizin zu.
Wieso waren der Schweizer Gesetzgeber und die beteiligten Institutionen so zurückhaltend bei der Definition und Abgrenzung von Zuständigkeiten zwischen Arbeitssicherheit, Arbeitshygiene und Arbeitsmedizin? Wieso wurde es den Arbeitgebern übertragen, die für die praktische betriebliche Arbeit der Arbeitsmedizinerinnen und -mediziner, Sicherheitsfachkräfte und Arbeitshygienikerinnen und -hygieniker so wichtige konkrete Abgrenzung von Aufgaben, Verantwortung und Kompetenzen festzulegen?
Der übergeordnete und wichtigste Grund liegt mit Sicherheit in der ureigenen Schweizer Tradition, so wenig wie möglich zentral,
generell oder übergeordnet zu regeln, sondern – wo immer möglich – lediglich Grundsätze zu formulieren und die konkrete Ausgestaltung einer Angelegenheit den direkt Beteiligten zu überlassen. Diese Haltung durchdringt alle Bereiche der schweizerischen Lebenswelt. Die Adjektive „pragmatisch“, „angepasst“ und „maßvoll“ werden sich in den meisten Dokumenten finden, in denen Vorschläge erläutert oder Entscheidungen erklärt werden, sei es in der Politik oder in der Wirtschaft. Der Generalsekretär der Suva schreibt 1981 in einem Artikel zum bis dahin nicht bekannten Beizug von Fachkräften in den Betrieben: „Da solche Fachkräfte der Arbeitssicherheit nicht in sämtlichen Betrieben nötig sein werden, sind im Interesse einer möglichst flexiblen Ausgestaltung Richtlinien aufzustellen, die den Beizug von Arbeitsärzten und Sicherheitsingenieuren näher ordnen und die auf die Besonderheiten der einzelnen Betriebsarten Rücksicht nehmen“ (Seiler 1981).
Interdisziplinarität stand am Beginn
Und welche Rolle spielten die „Arbeitsärzte und andere Spezialisten der Arbeitssicherheit“ in diesen frühen 80er Jahren, als die regulatorischen Grundlagen für den Arbeitsschutz in der Schweiz neu geordnet wurden? Der vertiefte Rückblick auf die Organisationen, in denen sich die Akteurinnen und Akteure zusammengefunden hatten, offenbart eine zweite Schweizer Eigenheit, die im Hinblick auf die Frage im Titel dieses Artikels relevant ist: Regionalität ist ein gewichtiges Ordnungsprinzip in diesem Land mit vier Amtssprachen und Kulturgebieten. 1955 wurde in der Romandie, also dem französischsprachigen Teil der Schweiz der Verein „Groupement romand d’hygiène industrielle et de médecine du travail“ gegründet, also der „Zusammenschluss für Industriehygiene und Arbeitsmedizin“1. Ein Jahr später gründete sich dann 1956 in der Nordwestschweiz im Umfeld der Basler Chemie die „Studiengruppe für Gesundheitsschutz in Industrie und Gewerbe“. 1973 – als in den westlichen Industrieländern die „Humanisierung der Arbeitswelt“ ein Megathema war – formierte sich am 8. November als Dachverband mit nationaler Ausrichtung die „Schweizerische Gesellschaft für Arbeitsmedizin, Arbeitshygiene und Arbeitssicherheit“, bei der die Mitglieder nur via Mitgliedschaft in einer der beiden regional ausgerichteten Vereinigungen eintreten konnten. Erst in diesem Dachverband war dann eine fachspezifische Organisation möglich: Unter dem (noch) einigenden Schirm des Dachverbandes gründeten sich drei Fachkommissionen: Arbeitsmedizin, Arbeitshygiene und Arbeitssicherheit. Die Verantwortlichen dieser Fachkommissionen berichteten dem Vorstand des Dachverbandes und hatten bis zu ihrer Transformation in selbstständige Fachgesellschaften kein eigenes Budget (➥ Abb. 1).
Am Beginn der organisatorischen Zusammenschlüsse der Handelnden im Arbeitsschutz in der Schweiz dominierte also nicht die spezifische Fachlichkeit – zum Beispiel Arbeitsmedizin – sondern das gemeinsame Interesse der regional tätigen Spezialisten. Es ist sicher korrekt zu unterstellen, dass diese sich untereinander sehr gut kannten. So schlossen sie sich in den 1950er Jahren aufgrund ihres Interesses für die gemeinsame Sache des Arbeitsschutzes und wohl auch zur gegenseitigen Unterstützung zunächst in regionalen Verbänden zusammen. Die 1950er Jahre brachten auch in der Schweiz ein ungestümes Wirtschaftswachstum mit sich und das Fachwissen im Arbeitsschutz wuchs rasant. Hauptamtliche Fachkräfte im Arbeitsschutz waren (und sind bis heute) nur bei großen Firmen beschäftigt und die befanden sich zum einen in der Romandie am Bogen des Genfer Sees und dem Chemiecluster bei Monthey im Unterwallis sowie zum anderen in der deutschsprachigen Nordwestschweiz mit dem Schwerpunkt der Basler Chemie und dem Großraum Zürich. Diese Firmen unterstützten die Verbandsaktivitäten großzügig, denn sie profitierten ja auch direkt von dem Austausch, der sowohl im Groupement als auch in der Studiengruppe unter den Fachkräften stattfand.
Interdisziplinarität bleibt Vision – nicht nur in der Schweiz
Wie bereits oben erwähnt, begründet das UVG von 1981 den betrieblichen Einsatz von Fachkräften der Arbeitsmedizin und der Arbeitssicherheit sowie der Arbeitshygiene auf Gesetzesebene. Die drei Fachkommissionen des Dachverbandes wurden dann 1983 im Rahmen der Vernehmlassung (entspricht in Deutschland einer Anhörung) zu der entstehenden Verordnung zur Unfallverhütung gebeten, je einzelne fachspezifische Stellungnahmen abzugeben. Bereits am 12.11.1981 beschloss die schweizerische Ärztekammer die Einführung des Titels „Arbeitsmedizin“, der aber zunächst nur als Zusatzbezeichnung geführt werden konnte. Insgesamt setzte diese gesellschaftliche Diskussion um die Humanisierung der Arbeitswelt und politische Regulierung im Arbeitsschutz eigene Energien bei den beteiligten Berufsgruppen frei. Die Professionalisierung zwang die Arbeitsmedizin, die Arbeitssicherheit sowie die Arbeitshygiene, sich als eigenständige Fachrichtungen innerhalb ihrer eigenen Berufsgruppe zu definieren – das Selbstbewusstsein wuchs. 1985 wandelten sich die „Fachkommissionen“ des Dachverbandes zu Fachgesellschaften um und der Dachverband änderte seine Bezeichnung von „Gesellschaft“ zu „Vereinigung“. In einem Brief mit der Stellungnahme zur geplanten Verordnung zur Beizugspflicht formulierte der Vorsitzende der Fachkommission Arbeitshygiene, Dr. Daniel Bauer: „Möge es gelingen, Arbeitsmedizin, Arbeitshygiene und Unfallverhütung als kombinierte, interdisziplinäre Mittel der Verhütung von Berufskrankheiten und Berufsunfällen zu verankern und damit eine gesetzgeberische Grundlage für den Aufbau eines modernen, effizienten und auch wirtschaftlichen Arbeitnehmerschutzes in den schweizerischen Betrieben zu schaffen“.
Die Entwicklung der letzten 35 Jahre, also seit der fachspezifischen Verselbstständigung der Akteurinnen und Akteure in ihren Berufsverbänden, legt den Schluss nahe, dass die Bauersche Hoffnung eher nicht erfüllt wurde. Die Gesellschaft für Arbeitssicherheit ist inzwischen der weitaus größte Verband im Vergleich zur Arbeitsmedizin und der Arbeitshygiene. Unfallverhütung war und ist dominierend, der Gesundheitsschutz blieb bisher eher unterbelichtet. Weiterhin bestimmt in den meisten Fällen das Unternehmen, welche „Spezialisten der Arbeitssicherheit“ zu welchen Problemlösungen beigezogen werden sollen. Die Hürde für die Durchführungsorgane, einen Beizug einer Person aus einer bestimmten Spezialistengruppe zu verfügen, ist hoch und solche Verfügungen sind selten, die genaue Anzahl ist nicht bekannt. Die Koordinatskommission EKAS hat die Defizite in der betrieblichen Umsetzung des Gesundheitsschutzes erkannt; eine vor kurzem umgesetzten Änderung der Ausbildungsvorgaben für die Fachkräfte für Arbeitssicherheit versucht, dieses Defizit langfristig anzugehen. Die Zukunft wird zeigen, ob damit Arbeitsmedizinerinnen und -mediziner oder auch Arbeitshygienikerinenn und -hygieniker vermehrt zur Unterstützung beigezogen werden oder ob sich Sicherheitsfachkräfte zukünftig auch als Fachkräfte im Gesundheitsschutz erleben. Die bestehende Regulierung in ihrer heutigen Form lässt in der Schweiz beide Entwicklungen zu.
Der Dachverband, der sich zwischenzeitlich in „Suissepro“ umbenannte, existiert noch heute und führt immer wieder Diskussionen zur eigenen Existenzberechtigung. Als wichtigste interdisziplinäre Aktivitäten des Verbandes führt die Suissepro in unregelmäßigen Abständen einen Fortbildungstag durch und organisiert jährlich einmal ein Treffen mit den beiden Durchführungsorganen Suva und Eidgenössisches Arbeitsinspektorat.
Interessenkonflikt: Der Autor gibt an, dass kein Interessenkonflikt vorliegt.
Literatur
Seiler W: Die Neuordnung der Arbeitssicherheit. Sozial- und Präventivmed 1981; 26: 387–390.
Weitere Infos
SECO (Staatssekretariat für Wirtschaft): Das Arbeitsgesetz und seine Verordnungen
https://www.seco.admin.ch/seco/de/home/Arbeit/Arbeitsbedingungen/Arbeitsgesetz-und-Verordnungen.html
Eidgenössische Koordinatskommission für Arbeitssicherheit EKAS: Beizug von Arbeitsärzten und anderen Spezialisten der Arbeitssicherheit. Richtlinie Nr. 6508. Luzern 1996
https://www.ekas.ch/download.php?id=6943
Verordnung über die Verhütung von Berufsunfällen und Berufskrankheiten
https://www.fedlex.admin.ch/eli/cc/1983/1968_1968_1968/de#a9
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